Dl Semplificazioni, ok dal CDM salvo intese. Come cambiano gli appalti

Dl semplificazioni codice appaltiDopo un lungo negoziato notturno, alle 4.30 di questa mattina il Consiglio dei Ministri ha dato il via libera “salvo intese” al dl Semplificazioni che, in buona sostanza, sospende per un anno parte del Codice appalti. Previste anche semplificazioni in materia di edilizia privata. Ecco le principali novità che resteranno in vigore fino alla prossima estate.

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Atteso da aprile e poi rinviato di settimana in settimana - perdendo anche il treno del decreto Rilancio - nonostante sia uno dei provvedimenti più attesi per far ripartire l’economia, il decreto Semplificazioni mette mano al codice degli appalti per sbloccare le opere e rendere più snelle e veloci le gare, puntando su alcuni elementi chiave, molti dei quali resteranno in vigore per un anno, fino al 31 luglio 2021.

Il via libera dal Consiglio dei Ministri è arrivato questa mattina alle 4.30, dopo un lungo lavoro di mediazione in seno alla maggioranza

Niente gare per gli appalti sottosoglia

La prima novità riguarda gli appalti sottosoglia. Durante il periodo emergenziale (fino al 31 luglio 2021), infatti, questa tipologia di contratti pubblici sarà assegnata soltanto tramite due procedure:

  • per gli appalti di lavori, servizi e forniture fino a 150mila euro, potrà essere usato solo l'affidamento diretto;
  • per il resto degli appalti superiori a 150mila euro e fino a 5,3 milioni di euro (la c.d. soglia europea), invece, si dovrà usare solo la procedura negoziata senza bando di gara, previa consultazione di un numero di operatori variabile sulla base dell’importo complessivo (nel rispetto però di un criterio di rotazione degli inviti), con individuazione degli operatori in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori.

Il decreto inoltre prevede che l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avvenga entro due mesi (che salgono a quattro in specifici casi). Se tali termini non vengono rispettatti (oppure ci sono ritardi nella stipula del contratto e quelli nell’avvio dell’esecuzione), può scattare il danno erariale per il Responsabile unico del procedimento. Se invece i ritardi sono causati dall’operatore economico, essi costituiscono causa di esclusione dalla procedura o di risoluzione del contratto stesso.

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Appalti soprasoglia: gara a inviti o procedura negoziata

Sempre fino al 31 luglio 2021, inoltre, il decreto prevede un regime straordinario anche per gli appalti soprasoglia che potranno essere attribuiti soltanto tramite procedura aperta, ristretta o (previa motivazione sulla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge) procedura competitiva con negoziazione prevista dal Codice appalti (articoli 61 e 62 per i settori ordinari e articoli 123 e 124 per i settori speciali). Il Consiglio dei Ministri, pertanto, ha mantenuto in piedi l'assetto complessivo della riforma, che attribuisce direttamente alle stazioni appaltanti poteri "straordinari", in deroga alle normali disposizioni del Codice. 

Sopravvive al confronto in seno alla maggioranza anche il tema delle “opere di rilevanza nazionale”, cioè quegli interventi necessari per superare la fase dell'emergenza oppure per far fronte agli effetti sanitari ed economici negativi connessi alla pandemia e per i quali non si possono rispettare le tempistiche delle procedure ordinarie. In tal caso gli appalti potranno essere affidati soltanto tramite procedura negoziata (articoli 63 e 125 del Codice). Si tratta di interventi che possono riguardare, in particolare, sette settori: “edilizia scolastica, universitaria, sanitaria e carceraria, dei trasporti e delle infrastrutture stradali, ferroviarie e idriche, ivi compresi gli interventi inseriti nei contratti di programma ANAS-Mit 2016-2020 e RFI-Mit 2017 – 2021 e relativi aggiornamenti, nonché gli interventi funzionali alla realizzazione della transizione energetica, nonché i contratti relativi o collegati ad essi”. L’elenco rappresenta una novità rispetto alle bozze circolate nei giorni passati.

Complessivamente, quindi, per quanto riguarda queste tipologie di appalti il dl Semplificazioni prevede che le stazioni appaltanti operino per un anno in deroga a quanto previsto dal Codice, tranne per quel che riguarda il rispetto delle leggi penali, antimafia e delle norme UE.

Il decreto, infine, interviene anche sul fronte “tempistiche”, prevedendo che l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avvenga entro sei mesi dall’avvio del procedimento. In caso di ritardi, come per i contratti sotto soglia, potrebbe arrivare l’accusa di danno erariale per il Responsabile unico del procedimento, oppure la revoca del contratto per l'azienda, se i ritardi derivano dal comportamento dell'appaltatore.

Procedura d'urgenza per il rilascio della certificazione antimafia

Fino al 31 luglio 2021, inoltre, il decreto prevede l'applicazione della procedura d’urgenza per il rilascio della certificazione antimafia con specifico riferimento alla consultazione della banca dati (prevista all’articolo 96 del D.lgsl 159-2011) “con revoca del beneficio o dell’agevolazione attribuita al privato nel caso in cui la documentazione successivamente pervenuta accerti la sussistenza di una delle cause interdittive ai sensi della disciplina antimafia”.

Per evitare fenomeni di infiltrazione mafiosa, il decreto introduce all'interno della normativa l'istituto dei protocolli di legalità che il Ministero dell’Interno può sottoscrivere anche con imprese di rilevanti dimensioni “al fine di estendere le misure di prevenzione amministrativa antimafia anche a fattispecie eccedenti – sotto il profilo oggettivo e/o soggettivo – quelle oggi prese in considerazione dalla legge”.  

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Conclusione del contratto senza aspettare il Tar

Per concludere il contratto nei termini stabiliti, il dl Semplificazioni modifica alcuni aspetti del c.d. “rito appalti”. D’ora in avanti, infatti, le stazioni appaltanti dovranno stipulare il contratto anche in pendenza di ricorsi giurisdizionali (o per altri motivi), in modo da tenere in conto il “preminente interesse alla sollecita realizzazione dell’opera e dell'interesse del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle opere”.

Cantieri sospesi solo in pochi casi

Fino al 31 luglio 2021, inoltre, i cantieri potranno essere bloccati solo per i seguenti motivi:

  • cause previste da disposizioni di legge penale, dal codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché da vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea;
  • gravi ragioni di ordine pubblico, salute pubblica o dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle opere, ivi incluse le misure adottate per contrastare l’emergenza sanitaria globale da COVID-19;
  • gravi ragioni di ordine tecnico, idonee a incidere sulla realizzazione a regola d’arte dell’opera, in relazione alle modalità di superamento delle quali non vi è accordo tra le parti;
  • gravi ragioni di pubblico interesse.

Nel caso in cui i lavori non possano continuare con la ditta individuata, la stazione appaltante dichiara la risoluzione del contratto e assicura la prosecuzione dei lavori tramite una delle seguenti modalità:

  • procede all’esecuzione in via diretta dei lavori, anche avvalendosi, nei casi consentiti dalla legge, previa convenzione, di altri enti o società pubbliche;
  • interpella progressivamente i soggetti che hanno partecipato alla originaria procedura di gara come risultanti dalla relativa graduatoria, al fine di stipulare un nuovo contratto (se tecnicamente ed economicamente possibile) e alle condizioni proposte dall’operatore economico interpellato;
  • indìce una nuova procedura per l’affidamento del completamento dell’opera;
  • propone alle autorità governative la nomina di un commissario straordinario per lo svolgimento delle attività necessarie al completamento dell’opera.

Si tratta di una norma applicabile agli appalti sopra soglia e a quelli che riguardano opere di interesse nazionale, ma che dovrà comunque continuare a rispettare l’applicazione delle norme penali, di quelle antimafia e di quelle derivanti dall'appartenenza all'Ue.

Dispute board per risolvere rapidamente le controversie

Il decreto, inoltre, guarda alla contrattualistica internazionale prevedendo la creazione di un Collegio consultivo tecnico analogo al Dispute board di sapore internazionale per assicurare una rapida risoluzione delle controversie o delle dispute tecniche. L'istituzione di un Dispute Board sarà obbligatoria fino al 31 luglio 2021 per gli appalti di valore superiore alle soglie comunitarie, oppure per le opere di interesse nazionale.

La previsione, quindi, ha l'obiettivo di allineare i grandi appalti di opere pubbliche interne alle prassi internazionali, specificando però che ogni componente del collegio “non può svolgere tale attività per più di 5 incarichi contemporaneamente e comunque per un numero non superiore a 10 incarichi ogni due anni”.

Un Fondo per la prosecuzione delle opere

Per evitare che la mancanza temporanea di risorse pubbliche blocchi un’opera, il decreto prevede la creazione di un Fondo per la prosecuzione delle opere destinato alle stazioni appaltanti. 

Le modalità operative del Fondo saranno individuate con decreto del MIT (da adottarsi entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del dl Semplificazioni).

Per assicurare il flusso di risorse al Fondo, il decreto prevede che la stazione appaltante, al momento del reperimento dei finanziamenti dell’opera, trasferisca al MIT le somme erogate in modo da alimentare il Fondo stesso.

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Commissari straordinari e il piano “Italia veloce” del MIT

L’altro campo di battaglia su cui si è consumato lo scontro dentro alla maggioranza è stato quello dei Commissari straordinari, con M5S e Italia Viva favorevoli ad una sorta di estensione del c.d. “Modello Genova” anche ad altre grandi opere, e PD e LEU, invece, più restii a proseguire lungo quella strada.

Il tema dei Commissari affronta il problema della realizzazione delle “grandi opere”, quegli “interventi infrastrutturali caratterizzati da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico-amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico del territorio” e che spesso - anche a causa della loro complessità - richiedono anni per essere finiti.

Alla fine il compromesso che è stato trovato “salvo intese” prevede sì dei Commissari straordinari, ma con poteri più ristretti rispetto al Modello Genova e in linea, invece, con lo Sblocca cantieri. 

Per quanto riguarda le opere, un primo elenco è stato deciso stanotte. Si tratta di una lista di 130 opere che però non è stata inserita nel dl Semplificazioni, ma è finita invece in “Italia veloce”, il piano investimenti del MIT, allegato al Programma nazionale delle riforme e approvato sempre stanotte.

Per la nomina dei Commissari delle opere contenute in “Italia veloce” (che avverrà con dei DPCM) ci sarà tempo fino dicembre 2020. Si tratta di 36 opere “commissariate” di cui 12 opere idriche (dighe o acquedotti) di nuova realizzazione o di messa in sicurezza, 15 opere ferroviarie (valico di Giovi, Napoli-Bari, Roma-Pescara e via dicendo) e 9 infrastrutture stradali come la Grosseto-Fano, la Roma-Latina, la SS106 Ionica e la Tarquinia San Pietro in Palazzi. L’elenco dovrebbe essere integrato con altre opere che riguardano altri ministeri, per arrivare a circa cinquanta interventi in tutto.

Responsabilità erariale e abuso d’ufficio

Un altro punto che in queste settimane ha creato dissapori è la nuova disciplina sul danno erariale e l'abuso d'ufficio che da anni sono il grande terrore dei funzionari pubblici, timorosi di mettere la firma sui documenti per paura di incorrere in queste fattispecie. Intervenire su questi due profili, quindi, ha l'obiettivo di accellerare le opere, spesso bloccate proprio dall'inerzia della PA. 

Sul primo punto, il decreto prevede fino al 31 luglio 2021 che, per la responsabilità erariale, la colpa grave venga perseguita solo nei casi di omissione di un'azione, e non anche nei casi di azione dove, invece, resta perseguibile solo il dolo. L'obiettivo è far in modo che i dipendenti pubblici abbiano maggiori rischi di incorrere nel "danno erariale" in caso di non fare (omissione e inerzie), rispetto al fare. Inoltre il decreto aggiunge che "la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso". In altre parole, quindi, al funzionario pubblico non potrà essere contestato un danno erariale, se non viene provato che l’azione che ha provocato quel danno è stata fatta dolosamente.

Il decreto mette mano anche al reato di abuso d'ufficio, circoscrivendo i casi perseguibili. Fino ad oggi, infatti, incorre nel reato chiunque si procuri un vantaggio violando "norme di legge o di regolamento". Il decreto Semplificazioni invece, con una modifica dell'articolo 323 del Codice penale, prevede che venga punito solo chi violi "specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali residuino margini di discrezionalità". In questo modo si esce da una logica imperniata sull'indicazione generica di mancato rispetto della legge, per arrivare invece ad una indicazione più puntuale di comportamenti che vengono perseguiti fuori della sfera di discrezionalità del funzionario pubblico, contribuendo a superare quella "paura della firma" contro cui si era scagliato il premier Conte nelle settimane passate.

Riduzione dei tempi dei procedimenti

Il decreto interviene anche sul capitolo caldo dei tempi troppo lunghi dei procedimenti, cercando di rendere effettivo quanto già previsto dalle norme. In particolare:

  • per la conclusione dei procedimenti, si mira a rendere effettivo il “silenzio-assenso” della conferenza dei servizi. Pertanto viene chiarito che nei casi previsti dalla legge 241-1990, viene meno il potere postumo di dissentire (che non ha più efficacia), fatto salvo il potere d’annullamento d'ufficio se ci sono i presupposti e le condizioni;
  • sempre sui tempi per la conclusione dei procedimenti, il dl prevede la pubblicazione di un DPMC che definisca i criteri per la misurazione dei tempi, in modo da garantire un’adeguata omogeneità tra le amministrazioni.

Il decreto inoltre definisce una procedura di conferenza dei servizi semplificata per quegli interventi urgenti connessi all'emergenza Covid, prevedendo per tutte le amministrazioni coinvolte il termine di 60 giorni per il rilascio delle determinazioni.

Oneri regolatori. Se aumentano, scatta la detrazione fiscale

Un altro pesante fardello burocratico è costituito dagli oneri regolatori. Per evitare che i nuovi atti statali continuino ad introdurre sempre di nuovi, il decreto prevede che ogni volta che questo accade, l'amministrazione deve cancellare di vecchi. Se questo non avviene, i  nuovi costi regolatori sono qualificati come oneri fiscalmente detraibili.

Le semplificazioni in materia di edilizia

Una parte del decreto riguarda specificatamente l'edilizia, introducendo misure capaci di semplificare, velocizzare e agevolare gli interventi in questo settore. Tra le misure più significative figurano:

  • la semplificazione degli interventi di demolizione e ricostruzione e delle procedure di modifica dei prospetti degli edifici;
  • l’accelerazione dei termini di svolgimento delle procedure edilizie tramite una conferenza di servizi semplificata per acquisire l’assenso delle altre amministrazioni;
  • il rafforzamento degli incentivi per gli interventi di rigenerazione urbana, con la riduzione del contributo di costruzione da pagare al Comune; alla proroga della validità dei titoli edilizi;
  • la previsione del rilascio su richiesta dell’interessato circa l’intervenuta formazione del silenzio assenso da parte dello sportello unico edilizia (SUE).

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